作为全省风能资源最为丰富的地区和全国五大海上风电基地集群之一，粤东海域海上风电建设速度滞后。粤东海上风电产业发展存在大规模开发建设受复杂因素制约、四个城市定位重复竞争激烈等问题。2023年以来，广东海上风电建设全面提速，为粤东海上风电产业发展带来重大利好，但仍面临省海上风电补贴即将退出等挑战。为推动“双碳”目标下粤东海上风电产业高质量发展，本文提出三点对策建议：一是发挥比较优势，坚持错位发展；二是做好“侨”的文章，开拓海外市场；三是建立合作机制，形成发展合力。
海上风电是能源转型的主力军，是广东践行“双碳”战略的重要支撑。截至2023年，全省累计建成投产海上风电项目装机超1000万千瓦，居全国第二，仅次于江苏。同时，要看到的是，作为全省风能资源最为丰富的地区，粤东海域海上风电建设速度滞后。目前，粤西海域仍然是广东海上风电的“主战场”，阳江海上风电在建装机容量居全国第一，仅阳江一个城市的装机容量，占全省的比重就接近50%；而在粤东海域，全省规划装机容量最高（3535万千瓦，占比约53%）的汕头目前仅有两个项目（共83.9万千瓦）建成投产，而潮州则刚刚入局海上风电。这与粤东海上风电基地已被纳入《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”可再生能源发展规划》等国家规划中布局的全国五大海上风电基地集群之一的战略地位是极不匹配的。为了加快粤东千万千瓦级海上风电基地的建设，必须从整个粤东地区海上风电产业高质量协同发展的角度，剖析当前的发展现状、存在问题、新机遇和新挑战，并提出针对性的对策建议。
粤东海上风电产业的发展现状及存在问题
（一）四城市加快海上风电基地建设及项目推进
根据《广东省发展改革委关于下达广东省2023年重点建设项目计划的通知》，粤西海域阳江和湛江两市共有9项续建海上风电项目，装机容量达到680万千瓦，加上目前已并网投产的项目，粤西海域开工建设的海上风电项目已超过1000万千瓦。可见，粤东海上风电基地建设的步伐确实滞后于粤西海域。
在风电场开发建设方面，目前粤东四个城市中，汕尾、揭阳及汕头均有近海浅水区海上风电项目并网投产，潮州则未有近海浅水区项目规划。虽然汕头目前仅有大唐南澳勒门I（24.5万千瓦）和华能汕头勒门（二）（59.4万千瓦）两个海上风电项目实现全容量并网发电，项目数量和装机容量都低于揭阳（超过90万千瓦）和汕尾（140万千瓦），但从储备项目看，大唐南澳勒门I海上风电扩建项目（35.2万千瓦）被列入2023年省重点建设项目，近海浅水区海门、洋东场址共3个项目（155万千瓦）也被列入省重点建设预备项目，而其他三市预计2024年无海上风电项目开工或投产。在产业基地方面，汕头海上风电创新产业园、汕尾海洋工程基地、揭阳惠来临港产业园均已全面启动建设，潮州也将规划建设潮州港新能源产业园。汕头还抓住省第十三次党代会提出支持汕头国际风电创新港建设的契机，依托“粤东最大深水港”广澳港区，引进国内首个风电临海试验基地和首个“四个一体化”海上风电产业园项目。因此，综合考虑储备项目、基地建设、基础设施和政策支持等因素，在粤东四个城市中，“十四五”期间，汕头应该是海上风电产业后劲最足、发展最快的。
（二）海上风电大规模开发建设受复杂因素制约
目前广东建成投产的海上风电项目大部分位于建设难度和成本相对较低的近海浅水区（35米水深以内）。相比粤西海域，粤东海域近海浅水区海上风电大规模开发建设受到较多因素制约，而开发潜力更大的近海深水区，国家相关规划及管理办法尚未出台，导致粤东海上风电的规划建设存在较大不确定性。具体而言，一是由于海上风电项目开发涉及利益相关方较多，粤东海上风电规划建设需要考虑对军事设施、国际通信光缆、航线、生态环境等的影响，还要考虑台风的频率和强度，项目核准批复等手续流程比较繁杂；二是不同于粤西近海深水区多属于省管海域，粤东近海深水区位于全国经济专属区，属于国管海域，风电项目建设评估需要采取“一事一议”方式。而目前，自然资源部还未出台国管海域海上风电用海管理等相关政策，对粤东海域项目的推进造成较大影响。以汕头为例，在省规划装机容量中，95%左右来自近海深水区项目，项目建设实质性工作难以开展。另外，开工项目少也一定程度上影响了生产制造等产业项目入驻的积极性。
（三）粤东海上风电存在定位重复竞争激烈问题
广东在海上风电产业发展中一直很重视合理规划布局和错位发展。但在实践中，存在城市各自为政、定位高度重复的问题，各沿海城市都规划了大而全的产业链，尤其是在项目引进中，存在盲目追求项目数量和投资规模的情况，尤其是沿海城市基本都规划落地了风机制造厂。而随着国家补贴的退出，2022年我国海上风电市场由“抢装潮”回归稳步增长态势，全国范围内新开工的海上风电项目数量大幅降低，2022年新增装机容量（515.7万千瓦）只有2021年（1448万千瓦）的不到40%，全国已出现了产能过剩、低价竞争等问题，不利于整个海上风电产业的可持续发展。在粤东四个城市的能源发展“十四五”规划中，也都提到了装备制造基地、运维基地、研究与试验基地、海上风电制氢、海洋牧场等相似的表述，同时，各城市都积极争取粤东千万千瓦级海上风电基地落户本市，在产业项目引进、海缆登陆点、场址管理权、省示范项目遴选等方面都存在不同程度的竞争。必须尽快找到一条优势互补、抱团发展的粤东海上风电产业高质量协同发展路径。
粤东海上风电产业发展的新机遇和新挑战
（一）省补贴全面退出带来新挑战
进入“十四五”后，海上风电进入了国家补贴退出的新阶段。为保障海上风电较平稳向平价上网过渡，广东、山东、浙江、上海等部分省市陆续出台海上风电补贴政策，其中，广东将对2022年、2023年、2024年全容量并网项目每千瓦分别补贴1500元、1000元和500元。根据目前的建设进度，粤西海域在建的所有项目都能在2024年底之前并网投产，而粤东海域，可能只有大唐勒门I扩建项目还能享受到省的补贴。2021年，中国陆上风电度电成本为0.25元/千瓦时左右，海上风电度电成本仍达0.55元/千瓦时左右，而广东标杆煤电价格为0.453元/千瓦时，不足以覆盖海上风电度电成本。而资本金内部收益率在没有补贴的情况下可达到6%—7%之间的近海深水区项目，开工前景尚不明确。因此，根据目前建设条件和技术水平，在平价条件下，粤东海域很多海上风电项目较难获得合理的收益。
（二）广东海上风电建设全面提速
2023年以来，广东出台了很多促进海上风电产业发展的政策，例如，《广东省推进能源高质量发展实施方案》，明确提出2023—2025年海上风电新增建成800万千瓦，新增开工1200万千瓦；《广东省促进新型储能电站发展若干措施》提出推进新能源发电配建新型储能，2022年以后新增规划的海上风电项目按照不低于发电装机容量的10%、时长1小时配置新型储能。2024年省政府工作报告提出，规模化开发海上风电，新增装机规模200万千瓦，为广东海上风电产业高质量发展提供了指导和遵循。同时，国家和省新一轮海上风电规划调整，也为粤东海上风电产业加快发展提供了难得的契机。根据《广东省海上风电发展规划（2017—2030年）（修编）》，汕头近海浅水区规划海上风电场址3个，装机容量185万千瓦，目前拟扩容至270万千瓦以上；揭阳近海浅水区规划海上风电场址2个，装机容量90万千瓦，拟扩容至136万千瓦。扩容后，预计可带动固定资产投资、年发电量、发电产值、碳减排量也都会大幅提升。
前面论述提到，国管海域政策不明确是粤东海上风电发展的重大障碍，此前，广东也未明确国管海域竞配方案。2023年，国家能源局表示，将尽快出台《深远海海上风电管理办法》。《广东省2023年海上风电项目竞争配置工作方案》（下称“方案”）也于2023年5月印发，明确了广东国管海域的建设规划及实施节奏，为国管海域风电市场建设提速铺平道路。目前，粤东四市已经相继发布了国管海域海上风电项目竞配公告，总计容量1600万千瓦，其中，汕头5个项目共500万千瓦；潮州3个项目共300万千瓦；揭阳3个项目共400万千瓦；汕尾4个项目共400万千瓦。按照《方案》，将从这15个预选项目中遴选出800万千瓦示范项目开展前期工作。示范项目的推进将大大加快粤东海上风电项目开发的速度，由此带来的对海上风电装备制造、检验检测、安装施工、运行维护等各环节的需求，也将加快产业项目的引进和全产业链的打造，对粤东海上风电产业发展是重大的利好。
粤东海上风电产业高质量发展的对策建议
（一）发挥比较优势，坚持错位发展
针对城市定位重复的问题，关键就是要明确省的支持政策和自身比较优势，坚持优势互补、错位发展。《广东海洋经济发展报告（2023）》提出，要支持阳江国际风电城、汕头国际风电创新港、汕尾海上风电装备制造及工程基地等建设；《汕潮揭都市圈发展规划》提出，支持汕头培育风电智能制造业，打造海上风电整机组装基地，揭阳重点打造海上风电运维及配套组装基地，潮州重点参与粤东千万千瓦级海上风电基地建设。省里为粤东各城市确定的功能定位，经过了充分的论证，也为各城市发展海上风电产业提供了明确的方向，各市应该严格遵循。对于汕头，要依托经济特区和国家创新型城市优势、广澳港区海上风电母港的建设、汕头大学等高校长期开展风能研究的基础和粤东最完善的数字经济基础设施，加快建设国际风电创新港，打造“国家海上风电产业根据地”和“国际海上风电创新策源地”。对于汕尾，要依托海洋船舶工业发展基础和生产基地，加快建设包括船舶制造、维修、服务的上下游产业链，支持海上风电船舶产业发展，推动适用于深远海的施工船舶、风电安装船和运维母船（SOV）等的打造。对于揭阳，要依托本市建设全省重要能源基地的契机，围绕绿色石化和海上风电产业，延伸拓展临港石化等产业链，完善沿岸港口基础设施，打造粤东海上风电运维基地。对于潮州，刚刚入局海上风电领域，切忌操之过急，先按照《方案》做好国管海域海上风电项目竞配工作，推动本市海上风电的规划布局，积极对接全国、全省海上风电规划。
（二）做好“侨”的文章，开拓海外市场
前面论述提到，这两年我国海上风电新开工项目数量减少，导致产能出现短期过剩。广东已并网投产的项目中，最大单机容量达到14兆瓦，这意味着，100万千瓦的项目，只需要72台风机，而广东风机整机制造年产能已超1000台（套）。为了消纳巨大的产能，开发新的市场已成当务之急。而在过去的五年中，全球海上风电的年复合增长率达到了19.2%，海外市场潜力巨大。
粤东地区是著名的侨乡，海外侨胞众多，侨资侨力丰富。其中，汕头海外侨胞遍布全球40多个国家和地区，东南亚地区更是集中了75%的潮汕籍海外侨胞。广大海外侨胞就是粤东发展国际业务的巨大资源。粤东海上风电基地服务辐射范围可达到2000公里，涵盖东南亚地区包括印度尼西亚。根据《2022年中国风电吊装容量统计简报》，截至2022年底，中国风电机组出口国家共49个，累计发运容量1193万千瓦，其中，海上风电机组出口国家共2个，累计发运容量为49万千瓦。可见，包括东南亚在内的海外市场潜力巨大，例如我国风电机组累计出口容量占比排在第一的越南（23.3%）就是东南亚国家，泰国和菲律宾等东南亚国家也曾进口过我国风电机组。目前，东南亚各国不断加快风电发展规划布局，例如，按照越南最新规划，到2030年，海上风电装机规模可达到600万千瓦，到2050年至少达到7000万千瓦。同时，落户汕头的金风科技、上海电气，落户揭阳的远景能源，以及落户汕尾的明阳智能，均有机组出口的经验，其中，截至2022年底，金风科技累计出口位居整机企业第一，容量超过500万千瓦，占比达到47%。因此，粤东地区可以把开拓东南亚海上风电市场作为新时代做好“侨”的文章的重要举措，充分发挥海外侨胞的积极作用，将粤东生产的陆上风电和海上风电装备、开发建设以及风电场建成之后的运行维护等服务能力都推广到东南亚国家，打响粤东千万千瓦级海上风电基地的品牌。
（三）建立合作机制，形成发展合力
针对粤东海域海上风电开发建设由于各种复杂外部因素严重滞后于粤西海域的问题，有必要建设粤东海上风电产业协作平台，统一规划布局海上风电全产业生态体系。海上风电项目开发建设是产业发展的基础，如果海上风电项目开发建设过快，本地产业基地尚未建成，可能会导致大部分的装备只能从外地购买，风电产品、产值、税收实际上并没有在本地落地，粤西海域的阳江海上风电前期开发，就面临这个问题，导致大量产值和税收流失。粤东海上风电基地刚刚起步，产业项目落地速度较慢，大多数还处于招商洽谈和规划建设的阶段，有必要建立有效的沟通合作机制，形成产业发展的强大合力。粤东四个城市要发挥后发优势，结合国家和省最新政策，以海上风电规划调整为契机，通过海上风电产业协作平台的统一规划布局，把握后续项目开发节奏，有序推进省管海域及国管海域专属经济区场址项目开发建设，做到项目开发和产业基地建设同步推进，确保风电产品、产值、税收等在粤东落地，真正实现粤东海上风电产业的高质量协同发展。
作者单位：中共汕头市委党校
本文摘自《广东经济》2024年第2期
